Ein Jahr UN Migrationspakt - Allein Deutschland zahlt

Vor einem Jahr sorgte der Migrationspakt der Vereinten Nationen für Aufregung. Die finanziellen Zusicherungen hat bisher allein Deutschland erfüllt. Wie sieht die Bilanz nach einem Jahr aus?

Ein Jahr UN Migrationspakt - Allein Deutschland zahlt

Vor einem Jahr sorgte der Migrationspakt der Vereinten Nationen für Aufregung. Die finanziellen Zusicherungen hat bisher allein Deutschland erfüllt. Wie sieht die Bilanz nach einem Jahr aus?

Ein Jahr nachdem sich die meisten Staaten zum UN-Migrationspakt bekannt haben, zeigt sich: Er ist weder zum zentralen Einfallstor für unbegrenzte Zuwanderung und Umsiedlung geworden – noch hat der „Globale Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration“ einen feststellbaren Beitrag zur Reduzierung illegaler Migration und zur Stärkung legaler Zuwanderung geleistet.

Ein Grund für die Wirkungsarmut ist, dass gegen Ende der jahrelangen Verhandlungen noch viele weitreichende Formulierungen aus dem ursprünglichen Entwurf herausgestrichen worden waren: etwa die Entkriminalisierung illegaler Migration oder die Pflicht zur Vergabe von Arbeits- und Aufenthaltserlaubnissen an illegale Zuwanderer, die ohne Identitätspapiere einreisen. Andere Formulierungen wurden abgeschwächt – beispielsweise wurde aus der Verpflichtung, Kinder nicht mehr in geschlossenen Zentren unterzubringen, in der finalen Fassung die Pflicht, darauf „hinzuwirken, die Praxis der Lagerunterbringung von Kindern zu beenden“.

Andere Formulierungen wurden hingegen verschärft. So heißt es im Pakt sehr euphorisch: „Migration war schon immer Teil der Menschheitsgeschichte, und wir erkennen an, dass sie in unserer globalisierten Welt eine Quelle des Wohlstands, der Innovation und der nachhaltigen Entwicklung darstellt.“ In der Ursprungsfassung war dies etwas zurückhaltender, lediglich als eine Möglichkeit formuliert worden („darstellen kann“). Laut Delegationsberichten des Auswärtigen Amtes zur vierten Runde in New York im Mai 2018, die vom „Tagesspiegel“ veröffentlicht wurden, hatten einige UN-Staaten sogar gefordert, „das Narrativ zu Migration müsse neu definiert werden und dürfe ausschließlich positiv sein: Medienunternehmen, die negativ berichten, müsse etwaige öffentliche Förderung entzogen werden“.

Dennoch ist der UN-Migrationspakt nicht wirkungslos verhallt

Vor allem sind die weitreichenden Ziele des Paktes aber nicht völkerrechtlich bindend, wie es einige UN-Staaten in den Verhandlungen gefordert hatten. Stattdessen enthält er politische Selbstverpflichtungen, sogenanntes soft laws, die nach und nach in nationale Gesetze münden sollen. Im Völkerrecht werden statt bindender Verträge oft solche rechtlich zunächst unverbindlichen Vereinbarungen getroffen.

Und dennoch ist auch der UN-Migrationspakt nicht wirkungslos verhallt: Nach WELT-Informationen will Portugal ihm am stärksten folgen. Der bisher für westeuropäische Verhältnisse nur schwach migrantisch geprägte Staat hat am 20. August einen nationalen Plan zur Implementierung des Paktes verabschiedet, in dem zahlreiche migrationspolitische Gesetzesänderungen jeweils einem der 23 Ziele des Migrationspaktes zugeordnet werden. Dahinter werden die zuständigen Ministerien angeführt, teilweise auch schon das Umsetzungsdatum. So heißt es dort: „Vereinfachung und Beschleunigung der Erteilung der Staatsbürgerschaft“, Justizministerium, viertes Quartal 2020.

Dies soll Paktziel Nummer vier entsprechen: „Sicherstellung, dass alle Migranten über den Nachweis einer rechtlichen Identität verfügen“. Auch plant Portugal im ersten Quartal 2020: die „Sensibilisierung für Migrationsfragen durch Änderung der Berufsausbildungspläne für Journalisten“ sowie Werbekampagnen für eine positive Migrationswahrnehmung. Des Weiteren sollen Journalistenpreise und „öffentliche Anreize an lokale oder regionale Medien“ für Berichterstattung gegen Diskriminierung von Migranten vergeben werden. Dies soll Paktziel Nummer 17 entsprechen: „Eliminierung aller Arten der Diskriminierung und die Förderung eines evidenzbasierten öffentlichen Diskurses zur Umformung der Wahrnehmung von Migration“.

Erst 1,1 Millionen Dollar sind in den Topf geflossen

Eine weitere feststellbare Auswirkung des Paktes ist die Einrichtung eines Migrationsdatenzentrums der Afrikanischen Union auf Vorschlag Marokkos. Das wird mit der Umsetzung von Ziel Nummer eins (Erhebung korrekter Migrationsdaten für die Politikgestaltung) begründet und soll die nationale Datensammlung harmonisieren und Migrationsforschung betreiben.

Auch wurde in den vergangenen beiden Jahren das für Außenstehende fast nicht zu überblickende System der Vereinten Nationen (UN) mit dem erklärten Ziel umgebaut, die Staaten bei der Umsetzung des Migrationspaktes zu unterstützen. Vor allem kam die Internationale Organisation für Migration (IOM) unter das Dach der UN, und die frühere Weltmigrationsgruppe wurde aufgelöst und durch das größere UN-Migrationsnetzwerk ersetzt. Dieser Umbau der institutionellen Struktur wurde vom UN-Generalsekretär während der Beratungsphase des Migrationspaktes eingeleitet – und am Abend der Marrakesch-Konferenz am 9. Dezember 2018 begann das UN-Migrationsnetzwerk mit der Arbeit.

Seine Aufgaben werden von der UN so beschrieben: effektive und kohärente Unterstützung des UN-Systems bei der Umsetzung des Migrationspaktes. Einrichtung von Arbeitsgruppen, die den Migrationspakt mit der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung verknüpfen. Regelmäßige Treffen der Netzwerkmitglieder mit staatlichen und nicht staatlichen Akteuren zum Informationsaustausch und Agenda-Setting. Als sein Leitprinzip betrachtet das Migrationsnetzwerk die Ausrichtung auf die Rechte und das Wohlergehen von Migranten. Zu diesem Zweck sollen die Ziele des Migrationspaktes in Herkunfts-, Transit- und Zielstaaten umgesetzt werden.

Wie im Pakt gefordert, wurde im Juli ein Treuhandfonds Migration geschaffen, mit dem die Umsetzung der 23 Ziele finanziert wird. Beispielsweise sollen Mittel aus dem Topf für gemeinsame Projekte mit den Nationalstaaten, aber auch für lokale Initiativen oder globale Nichtregierungsorganisationen fließen. In den Treuhandfonds können seit Juli Staaten, Konzerne und Stiftungen einzahlen, die den Pakt fördern möchten. Allerdings hält sich die Geberlaune bisher wohl in Grenzen. Erst 1,1 Millionen Dollar sind bis zum Donnerstag laut Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen UNDP in den Topf geflossen. Und zwar nur von einem einzigen Geber: Deutschland.

Auch in diesem Punkt wird die Bundesrepublik ihrer Rolle als „Primus“ der Migrationspolitik gerecht. Während eine Umsetzung der ambitionierten Ziele des Paktes für die meisten anderen UN-Staaten eine enorme migrationspolitische Liberalisierung bedeuten würde, hatte Deutschland schon vor der Verabschiedung alle wesentlichen Ziele des Abkommens erfüllt; in vielen Punkten sogar auf einem höheren Niveau als vorgesehen.

Zwar könnte die vereinbarte Ausweitung der legalen Migration (Ziel fünf) theoretisch immer weiter gesteigert werden – doch dazu bestehen in dem Pakt keinerlei konkrete Vorgaben. Deutschland ist seit Langem mit großem Abstand das wichtigste Zielland für legale Zuwanderer in der EU. Das gilt vor allem für die starke EU-Binnenwanderung – überwiegend aus Rumänien, Bulgarien und Polen. Aber auch bei Studenten- und Arbeitsvisa für Nicht-EU-Ausländer wird Deutschland weltweit nur von den viel größeren USA übertroffen.

Auch dass der Pakt für „Migranten auf allen Qualifikationsniveaus den Zugang zu Verfahren der Familienzusammenführung durch geeignete Maßnahmen erleichtern“ möchte, ist für viele andere Staaten eine Herausforderung – nicht aber für Deutschland. Jeder Ausländer hat hierzulande seit Jahrzehnten das Recht auf Nachzug der Kernfamilie, sobald er ausreichend Wohnraum und finanzielle Mittel hat. Politisch Verfolgte haben Anspruch auf sogenannten privilegierten Familiennachzug; sie müssen diese Kriterien also nicht erfüllen. Auch beim Nachzug ist Deutschland mit jährlich mehr als 100.000 Ausländern Spitze in der EU.

Mit Ziel 15 beschließen die Staaten: „Wir verpflichten uns, sicherzustellen, dass alle Migranten ungeachtet ihres Migrationsstatus ihre Menschenrechte durch einen sicheren Zugang zu Grundleistungen wahrnehmen können.“ Anders als in den meisten UN-Ländern erhält in Deutschland jeder Mensch, der sich auf dem Staatsgebiet aufhält, Unterkunft, Verpflegung und Gesundheitsversorgung samt einklagbarer Rechtsansprüche. Infolge eines Verfassungsgerichtsurteils von 2012 stehen spätestens 15 Monate nach der Einreise jedem Ausländer Leistungen in Höhe der Sozialhilfe zu. Dass für Migranten alle Grundrechte gelten, die das Grundgesetz und die Europäische Menschenrechtskonvention allen Menschen zusprechen, ist in Deutschland eine Selbstverständlichkeit.

Dass der UN-Migrationspakt trotzdem auch in Deutschland für viel Aufregung sorgte, lag eher an der Befürchtung, durch das internationale Abkommen weiteren nationalen Gestaltungsspielraum in der Migrationspolitik zu verlieren. Theoretisch hat zwar nach wie vor jeder Staat den Anspruch, selbst zu entscheiden, wie er es mit der Zuwanderung hält. Er kann bestimmten Ausländern die Einreise erlauben und anderen nicht. Er kann einigen die Staatsbürgerschaft anbieten und andere wieder zurückschicken, etwa wenn sie straffällig werden. Und er kann entscheiden, wann er welche Zuwanderer mit Einheimischen gleichstellt, etwa bei der Sozialhilfe oder beim Zugang zum Arbeitsmarkt. Um all diese migrationspolitischen Fragen zu regeln, finden in einem demokratischen Rechtsstaat idealerweise informierte öffentliche Diskussionen statt, anschließend wird der vielfältige Bürgerwille in den politischen Parteien gebündelt, die wiederum mit Parlamentsmehrheit entsprechende Gesetze verabschieden.

Praktisch ist das natürlich viel komplizierter, weil diese Gesetze mit der Verfassung und im Falle Deutschlands auch mit den Vorgaben der Europäischen Union übereinstimmen müssen. Besonders deutlich wurde dies in der Diskussion der vergangenen Jahre über den Umgang mit unerlaubt einreisenden Migranten, in der sich letztlich in der Bundesregierung zwei Positionen durchsetzten: Erstens sei die Dublin-Verordnung so auszulegen, dass eine Zurückweisung an den Grenzen nicht erlaubt ist, sobald der Einreisende von sich sagt, Schutzsuchender zu sein. Und zweitens, dass diese EU-Verordnung höher anzusiedeln sei als nationale Gesetze – selbst wenn die EU-Verordnung dauerhaft systematisch nicht funktioniert und von vielen Ländern missachtet wird.

Vor diesem Hintergrund war die Skepsis groß, dass ohne öffentliche Diskussion wieder weitreichende Regelungen – diesmal nicht in EU-, sondern in UN-Gremien – getroffen werden, die die nationale Handlungsfähigkeit auf dem elementaren Politikfeld der Zuwanderungssteuerung beschneiden.


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